SPENDING REVIEW: ALCUNE PROPOSTE

Scritto da Luciana Marino on . Postato in Blog

Il ritorno su di un sentiero di crescita economica adeguata è la priorità più urgente per il nostro Paese. I margini per nuovi interventi discrezionali di politica economica a supporto della crescita sono però assai limitati dal peso del debito pubblico, dalla lenta evoluzione della produttività e dai vincoli derivanti dalla partecipazione all'UEM.

Per un altro verso, è noto che i margini per interventi di riqualificazione a breve termine della spesa sono fortemente limitati dalla sua "rigidità", ovvero alla riconducibilità di una notevole parte di essa a componenti non comprimibili. Nella spesa pubblica italiana ciò che appare meno in discussione non è tanto il suo elevato livello (circa il 50 per cento del prodotto interno lordo, leggermente superiore alla media europea), quanto la qualità insufficiente rispetto ai bisogni del Paese.

La condizione di debolezza connessa al forte ritardo nell'attuazione delle riforme strutturali in grado di incidere sulla competitività del sistema-Paese, fa sì che la crescita possa riprendere solo se la produttività, che a sua volta ristagna da molti anni, riprende ad aumentare. Tale aspetto è stato da ultimo sottolineato anche dalla Commissione europea nel rapporto sugli squilibri macroeconomici. Di tale esigenza non può ovviamente prescindere il settore pubblico, che assorbe la metà del prodotto e fornisce al resto dell'economia servizi essenziali. In questo contesto, risulta pertanto fondamentale la capacità del policy-maker di analizzare l'efficacia delle proprie politiche e di valutarne i risultati, indirizzando le risorse verso i settori e gli interventi maggiormente in grado di avere ricadute positive sul sistema economico. Riqualificare la spesa è perciò divenuto un imperativo urgente e ineludibile; per lo Stato, ma anche per Regioni, Province e Comuni.

Il livello e la crescita della spesa pubblica nel nostro paese sono all'attenzione dei governi e del Parlamento italiano già da decenni. Un primo rapporto venne realizzato a metà degli anni settanta da Mario Ferrari Aggradi. Agli albori della programmazione finanziaria, Beniamino Andreatta discusse e progettò nel 1981-82 scenari di riduzione. Negli anni successivi, tutti i DPEF e poi i DEF hanno costruito scenari di aggiustamento dinamico della crescita della spesa, con successo variabile; si pensi ai lavori della Commissione tecnica per la spesa pubblica, del libro bianco sulla spesa pubblica fino aggiungere al rapporto Giarda su alcuni settori di spesa pubblica del marzo 2013 . Le procedure di spending review o revisione della spesa (RS) che sono l'oggetto principale di questo breve contributo sono dirette principalmente ad affrontare il problema della spesa pubblica dal punto di vista delle singole attività, funzioni o organizzazioni nelle quali l'offerta pubblica si organizza. L'attività di analisi e la valutazione della spesa pubblica rappresenta uno degli elementi centrali anche nell'impianto legislativo della legge n. 196 del 2009 e rappresenta, in linea con le migliori esperienze internazionali, una delle principali novità con essa introdotte: gli strumenti introdotti e potenziati con la riforma della legge di contabilità vanno ora messi in opera a regime.

Anche per quanto concerne gli enti locali, e forse a maggio ragione nell'ottica del federalismo "responsabile", l’attività di audit esterno sui bilanci corrisponde ad una necessità non più procrastinabile: il controllo di gestione, similmente alle aziende produttrici di beni, è una attività di direzione che riguarda l’Ente locale sul piano della sua amministrazione, premessa indispensabile per la RS. In tale contesto la Corte dei Conti ha il compito di fornire informazioni idonee e di fornire pareri qualificati in merito ai possibili percorsi di miglioramento. Il controllo sulla gestione, pertanto, non deve tradursi nella mera formulazione di obiettivi da raggiungere o in report di controllo da far compilare ma deve svolgere una attività di analisi e di informazione dell’andamento economico e finanziario dell'ente che renda consapevoli gli amministratori dei punti di forza e delle criticità dell’Ente locale, così da affrontarle e risolverle nell'ottica della due diligence, similmente a quanto fa la Audit Commission nel Regno Unito. In termini operativi, vi sono sue alternative di approccio alla RS: uno di breve termine implica incorpora quasi necessariamente degli interventi quasi lineari sugli stanziamenti di spesa, quello che spesso ha prevalso nelle manovre di contenimento della spesa di questi ultimi anni. In termini più sistematici ed organici, nell'ordinamento interno, come accennato, alcune soluzioni sono già stata prefigurate: tra le altre, già con l'articolo 3, commi 68 e 69, della Legge 24 dicembre 2007, n. 244, dove si era previsto l'introduzione di un'attività di controllo strategico dell’attuazione della politica di bilancio che include la verifica dei risultati conseguiti da ciascun dicastero.

Le disposizioni in parola prevedono infatti che ciascun Ministro trasmetta al Parlamento entro il 15 giugno di ciascun anno una Relazione sullo stato della spesa, sull’efficacia nell’allocazione delle risorse e sul grado di efficienza dell’azione amministrativa, comprensiva di un "rapporto di performance" nel quale esplicitare i risultati conseguiti nel corso dell’esercizio precedente, nonché sulle attività svolte nel primo quadrimestre dell'anno in corso. Le analisi svolte sono sintetizzate in una relazione del Ministro per l’attuazione del programma di governo e le informazioni raccolte formano oggetto di esame da parte delle Commissioni parlamentari per le osservazioni di propria competenza e per la valutazione dei profili di coerenza ordinamentale e finanziaria.

Tali relazioni giungono al Parlamento, ancorché con ritardo, e non sono oggetto di alcuna attenzione. A questo scopo, si potrebbe pertanto prevedere che tali relazioni vengano assegnate alle Commissioni parlamentari permanenti di settore; queste dovrebbero fornire le loro indicazioni di priorità e quindi le scelte politiche sull'ambito operativo dell'operatore pubblico che è la precondizione essenziale per il successo della spending review: dalle analisi occorre in sostanza passare alle scelte. Anche il Governo Letta ha impostato un programma organico di spending review. Il Commissario straordinario per la revisione della spesa, Carlo Cottarelli, ha presentato pertanto lo scorso 19 novembre il programma di lavoro, già discusso dal Comitato interministeriale per la revisione della spesa pubblica. Il programma di lavoro si riferisce ai tre anni previsti dall’articolo 49-bis del decreto-legge n.69 del 2013 (Decreto del “Fare”) per l’attività del Commissario, con un maggior dettaglio nella descrizione delle attività del primo anno.

Un aggiornamento del programma verrà presentato almeno ogni sei mesi al Comitato Interministeriale per la revisione della spesa. Il lavoro del Commissario ha due obiettivi principali: condurre la RS delle amministrazioni pubbliche e società controllate (come definite all’art. 49-bis del Decreto del “Fare”) per il periodo 2014-16; istituzionalizzare il processo di RS in modo che diventi parte integrante del processo di preparazione del bilancio dello Stato e delle altre amministrazioni pubbliche. Il fine di queste attività è la modernizzazione delle procedure e modalità di spesa delle amministrazioni pubbliche in modo da fornire servizi pubblici di alta qualità al più basso costo possibile per il contribuente. Si Intende quindi perseguire il raggiungimento di certi obiettivi di spesa mantenendo una elevata qualità dei servizi pubblici, il che richiede di focalizzare la RS sui guadagni di efficienza, cioè sulla minimizzazione dei costi di produzione dei servizi correnti (riduzione degli sprechi). Nella programma di lavoro si specifica altresì che la RS affronterà anche questioni di "perimetro" e cioè l’individuazione di programmi di spesa a bassa priorità i cui benefici non giustifichino il costo per il contribuente o siano inferiori rispetto a quelli di altri programmi di spesa che potrebbero essere sotto finanziati.

L'attività descritta nella relazione si colloca pertanto a pieno titolo nell'ambito del potenziamento degli strumenti di controllo della spesa pubblica, con lo scopo di ampliare il patrimonio informativo a disposizione degli organi di indirizzo politico per verificare i risultati conseguiti con la spesa pubblica e favorire l'individuazione di misure correttive necessarie a conseguire priorità ed obiettivi. L'analisi e revisione della spesa diviene così strumento "ordinario" di programmazione delle finanze pubbliche, contribuendo a realizzare, progressivamente, un'allocazione delle risorse più razionale ed efficace. Sul versante istituzionale, con la Legge costituzionale n. 1 del 2012 è stato riaffermato il ruolo di centralità del Parlamento nelle decisioni di finanza pubblica. In particolare, l'articolo 5, comma 4 della legge stabilisce che le Camere, secondo modalità stabilite dai rispettivi regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonché alla qualità e all'efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni. Si tratta proprio della riproposizione, al massimo livello normativo, di quella attività sistematica, in ultima analisi, di spending review, di cui si discute. La dinamica di crescita della spesa pubblica è infatti governata dalle proposte del governo, dalle decisioni del Parlamento e dall'azione amministrativa. Essa è spesso decisa sulla base di valutazioni che riguardano la sua dinamica piuttosto che le ragioni della sua esistenza.

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